国际放射性废物处置政策及经验启示（上篇）：放射性废物处置的问题及应对策略

仙仙

《中华人民共和国放射性污染防治法》规定，放射性废物是指含有放射性核素或者被放射性核素污染，其浓度或比活度大于国家确定的清洁解控水平，预期不再使用的废弃物。放射性废物来源众多且复杂，活度范围大，寿命长短差异大，其潜在危害可能持续上百年、上万年甚至更久。


放射性废物处置是人类社会的长期挑战，其与核事故并列为核能安全发展的两大制约因素，受到各国的广泛重视。


1.高放废物与低放废物在特性上存在明显差异，对其处置的方式也不同


高放废物放射性活度占各类废物总活度的绝大部分，放射性持续时间长、核素毒性大且涉及国防安全，其处置要求高且难度大，经费需求多，还需开展基础研究和技术开发，通过市场机制难以解决高放废物的处置问题，一般属于国家责任。高放废物体积占比小，对其进行管理的人工需求小，也方便国家集中控制管理。


因此，各国对于高放废物的处置，都设立了由政府或政府所属部门专门成立的具有商业性质的实施机构进行管理。


低放、极低放废物体量大、来源广、危害相对较低、处置技术相对成熟，并且涉及国防安全问题相对少，可采用政府监管下的市场运营模式进行管理。


国际上对于低放废物管理模式可分为两类：



\t由政府或政府所属部门专门成立的实施机构进行管理，采用商业付费模式。该模式一般适合国土面积小，废物产生来源单位相对集中的国家。
\t运营商承包模式。该模式相对灵活，适合国土面积大，废物产生来源单位多的国家。


2.低放废物处置政策存在多种途径且各有优劣


2.1 “区域处置”


优点



\t离废物产生地距离相对适中且能够实现区域资源优势共享。


缺点



\t该途径下形成的“区域处置”联合体难以作为责任主体，会导致处置场选址、建设和运营的责任不明确，难以有效追责；
\t在遇到“邻避效应”问题时，地方政府和公众的利益缺乏有效的协调机制，将导致处置场落地困难。


2.2 “就地处置”


优点



\t选址、建设和运营处置场的责任主体明确为废物生产者，可以在短期内推进处置场的建设；
\t处置场可以建在核设施场址内，无明显“邻避效应”问题。


缺点



\t核设施单位只处置自身产生的废物，需要建设的放射性废物处置场较多，且核设施寿命有限，可能远远短于废物处置监护周期；
\t从长期和全局角度分析，不利于经济性和资源优化，更带来了新的安全和社会风险。


2.3 “集中处置”


优点



\t利用规模效应，可有效降低成本和风险。
\t场址选择范围大，可充分利用市场机制推动处置场的落地，地方政府和公众的权益可以交由废物生产者、处置设施运营商去沟通。


缺点



\t该途径下可能会导致额外的运输安全风险和成本增加，此模式下选址、建设和运营处置场的动力取决于能否实现盈利
\t美国低放废物采用的是多途径处置方式：一方面鼓励协议州区域处置方式，另一方面也支持全国性商业化集中处置方式。从过去的经验来看，美国全国性商业化集中处置方式处置了大部分的低放废物。
\t法国国土面积与我国四川省在同等级别，其只有一家核电运营商，故由ANDRA将中低放废物和极低放废物集中处置，以提高处置执行的效率。


3.不同类型放射性废物的资金筹措与管理存在差异，受到多重因素的影响


考虑到高放废物和核设施退役产生的放射性废物管理长期性和对社会环境、公众安全的潜在影响，为避免将这些成本转移给后代或整个社会，保证废物生产者在履行未来核责任时有足够的资金，通常会预先征收或准备退役资金。


决定征收或准备方式的主要影响因素，除了受到特定国家的国情影响，如核电运营商的数量、废物的来源途径与规模等，还与未来资金使用的实施主体、存续周期和使用频度密切相关。


3.1 高放废物和核退役产生的废物


国际上针对高放废物和核退役产生的废物，资金的管理方式一般有4种：



\t企业内部准备金
\t独立于企业资产的专门账户
\t不属于国家财政预算范畴的国家核废物基金
\t属于国家财政预算范畴的国家核废物基金。


各国根据自身国情的差异，制定不同的高放废物和核设施退役资金筹措和管理办法。



\t美国高放废物资金采用的是“国家预算内”核废物基金方式，核退役资金管理采用独立于企业资产的专门账户；
\t法国高放废物和核退役废物管理资金都采用企业内部准备金管理方式等。


对于资金保值的方法，各国都趋向于采用相对保守的投资方式，如购买国债、特定信用评级的资产或控制风险投资的比例。



\t针对高放废物，实施主体一般为国家所属机构，资金存续周期特别长，使用频度比较低。各国对高放废物资金管理的方式差异较大，但可以看出与该国核电运营商的数量、废物的来源途径与规模有较大关系。
\t针对核退役产生的放射性废物，实施主体一般为企业，存续周期相对高放废物要短，使用的频度在处理处置过程中相对高。
\t对于核退役资金管理主要采用企业主导的资金管理方式。


因为核退役阶段实施的主体责任仍是企业，如果资金采用由国家主导的管理方式，企业还需要反复与国家沟通资金的使用，过程中资金使用的频度也会比较高，这将给国家带来很大的负担。


3.2 低放废物


其资金使用时间与废物产生时间间隔较短，可采用商业付费模式。



\t美国处置设施运营商根据各自定价标准向废物生产者收费；
\t法国是废物生产者与ANDRA签订商业合同并付费；
\t英国NDA通过商业协议授权低放废物库有限公司LLWR管理国家低放废物处置场并支付其运营费用。


4.制定适当的激励措施对有效消除“邻避效应”问题作用明显


出于安全、经济、政治等原因，公众反核或“邻避效应”问题严重阻碍了各国放射性废物处置的推进。公众视放射性废物处置设施为一个安全性未知的垃圾填埋场。这些设施增加了公众对环境和健康的风险感知和政府的监管压力，却没有为当地政府或居民带来明显的效益，因而遭到抵制。


从各国解决“邻避效应”问题的成功经验看，制定激励措施可明显进行改善，提高公众接受度，加快放射性废物处置进程。


5.完善的法律、法规、标准体系对促进放射性废物管理的成效明显


完善的法律、法规、标准体系是放射性废物管理工作的基本依据。法规标准体系对于责任划分、实施方式、资金保障、公众参与和激励措施等方面规定越明确，具体实施的过程就越顺畅。反之，如果对于实施的方向没有相对清晰的界定，会导致工作推进遇到困难。


从各国放射性废物管理的经验来看，它们对于放射性废物管理法规、标准体系的制定高度重视，尤其是在立法体系中关键的法律制定方面，大部分国家都制定了针对放射性废物管理的专门法，甚至部分国家针对放射性废物管理制定了多部法律。（作者吴宜灿赵永康 马成辉 徐春艳 王明煌 付雪微 邹小亮 夏凡 王芳 周涛 胡丽琴）